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王志乐教授的博客

商务部国际贸易经济合作研究院研究员和北京新世纪跨国公司研究所所长

 
 
 

日志

 
 

不要误读中国的外资并购安全审查制度  

2011-02-15 09:18:21|  分类: 外资 外资并购 国 |  标签: |举报 |字号 订阅

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不要误读中国的外资并购安全审查制度

               王志乐

 

环球时报海外记者报道,国外媒体热议中国建立外国投资者并购境内企业安全审查制度。有海外媒体称,“中方建立海外资本并购审查制度,可能预示着中国对待海外资本进入中国的态度将发生变化”“外资在中国的并购行为今后可能会常常受到这个新机构的审查,并会以威胁国家安全的理由遭到拒绝”。

其实,这些媒体误读了中国这一制度的建立。中国建立外资并购安全审查制度目的是鼓励外资并购和规范外并购,而不是排斥外资并购。

 

建立外资并购安全审查制度的背景是鼓励外资在华发展。

2010年4月国务院出台题为《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》的9号文件。9号文件在总结中国入世后利用外资的经验提出要进一步扩大开放做好外资工作。文件第12条指出,要“鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组。支持A股上市公司引入境内外战略投资者。规范外资参与境内证券投资和企业并购。依法实施反垄断审查,并加快建立外资并购安全审查制度。”国务院文件一方面鼓励外资并购境内企业,一方面则规范外资并购。而规范外资并购主要措施是依法实施反垄断审查和外资并购安全审查。由于当时尚未建立安全审查制度,因此文件提出要“加快建立外资并购安全审查制度。”最近发布的外资并购安全审查制度就是落实9号文件的产物。

此次国办通知指出,外资并购“促进了我国利用外资方式多样化,在优化资源配置、推动技术进步、提高企业管理水平等方面发挥了积极作用。” 为“引导外国投资者并购境内企业有序发展,维护国家安全”建立并购安全审查制度。显然,此次文件与2010年9号文件一脉相承,体现了鼓励外资并购和规范外资并购的基本原则。

 

建立外资并购制度有助于规范地进行外资并购安全审查。

外资并购制度规定了并购安全审查的范围:“外国投资者并购境内军工及军工配套企业,重点、敏感军事设施周边企业,以及关系国防安全的其他单位;外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业,且实际控制权可能被外国投资者取得。” 与前几年媒体广泛使用的“经济安全”概念不同,这里使用了国家安全和国防安全两个概念。而且比较具体规定了涉及国家安全的6个领域。有了这样的比较明确的规定可以防止人们把一般领域的企业间的重组并购动辄上升国家安全,混淆企业利益博弈与国家安全的关系。

外资并购制度也具体规定了外资并购安全审查的程序。外资并购申请者或者有关部门提请审查首先报商务部,商务部认为需要审查报部际联席会议,部际联席会议可以启动特别审查程序,如有重大分歧报国务院。有了明确的程序,有助于加强外资并购审查的规范性。

外资并购制度还允许申请者修改原并购方案。“在并购安全审查过程中,申请人可向商务部申请修改交易方案或撤销并购交易”,这是一种规范并购促成并购的思路。

从这些内容看,外资并购安全审查制度显然有助于规范外资并购,而不是排斥外资并购。

 

应该摒弃传统思维以全球化思维促进跨国并购

在外资并购问题上国内外存在许多不同意见。在我国,人们对于不断增加的外资并购感到担心,媒体披露某个外资并购案例往往遭到批评,认为并购影响了经济安全。在国外,人们对我国企业在当地的并购也颇有微词,担心中国企业影响他们的安全。

我们对国内媒体大量评论过的22个外资并购案例进行了调查,其中包括徐工、苏泊尔、天润曲轴、汇源果汁、达能等案例。我们发现这些案例没有一个真正影响了国家安全。发生争议的实质是中外企业或者中国企业内不同利益集团之间利益的博弈。由于抵制外资并购,这些案例许多没有成功,从而使相关企业失去了一次在自己身边学习跨国并购的良好机会。而若干并购成功的案例表明,接受并购的企业和相关行业都得到长足发展,例如苏泊尔并购案。

随着经济全球化发展,跨国并购已经成为跨国投资的主要形式。从世界范围看,外资并购占外商投资额在80%以上。与全球跨国并购相比,我国外资并购总额还相当低。2004年到2009年,我国实际使用外资总额约4900亿美元,其中外资并购总额仅有90亿美元。外资并购占外商投资总量不到2%。这一比例远远低于全球水平。今后,我国转变发展方式、振兴产业发展需要加大并购力度,其中也包括了加大外资并购境内企业的规模。

我们也对我国企业在海外并购的一批案例进行了调查。其中一些企业通过收购不仅取得了自身的发展,还承担了大量的社会和环境责任,在当地赢得声誉。例如中联重科在意大利收购CIFA以后大大改善了意大利对中国企业的看法,2010年12月该公司董事长得到了意大利总统奖。但是,也有一些案例表明,我国企业在海外并购中被一些人以安全为由加以抵制。

随着“走出去”规模加大,我国企业在海外的并购必然会迅速增加。2010年我国企业在海外投资达到590亿美元,其中40%通过并购实现。我国企业在海外并购遭遇过一些国家以所谓影响国家安全为由的抵制。我们需要开展积极的沟通工作,承担更大的社会和环境责任,更合规的在海外投资和并购,化解对方的担心和抵制。

研究表明,国内外都有一些人以战争与暴力革命时代形成的传统思维抵制经济全球化,抵制跨国投资和跨国并购。从长远发展战略看,跨国投资和并购有助于各国与其他国家企业建立紧密的互利共赢的局面,有利于形成利益共同体,从而有利于各自的和共同的安全。我们应当积极鼓励和规范外资在中国的并购,也应当积极促进中国企业在全球的投资和并购。

 

 

 

 

【附录】环球时报文章中国审查外资并购引热议

 环球时报驻英国、美国、日本、法国记者 纪双城 陈一鸣 卢 昊 姚 蒙 本报记者 张 旺

  中国国务院办公厅12日发布通知称,将建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度,对外资在中国境内并购企业进行相应审查。消息一出,立即引起外媒热议。有的国外媒体认为,这是中国对外资设置的一道“门槛”,有的认为,中国开始重视对外资的投资进行监督。也有分析人士认为,中国是借鉴了美国和澳大利亚等国的做法,并非在设置障碍。

  根据中国国务院的决定,这项安全审查制度将具体承担并购安全审查工作。中国政府计划为此设立一个部级机构,该机构将由发改委和商务部领导。按照目前的计划,中国在3月份之后将依据这项新制度对中国境内包括军工企业等与国防相关的企业与外资并购时进行严格的审核。此外,涉及农产品、能源、自然资源、基础设施以及交通服务业的产业机构也在被审查范围之内。

  其实,早在2008年《反垄断法》实施后,中国便提出将建立一个部级联席委员会,以审查外资并购中的国家安全问题。审查机构类似于由12个部门组成的美国外国投资审查委员会。法国的经济日报《论坛报》网站刊登评论称,这一法律说明中国开始重视对外资投资的控制和监督。

  彭博社12日引述上海一家律师事务所的人士的话说:“外资在中国的并购行为今后可能会常常受到这个新机构的审查,并会以威胁国家安全的理由遭到拒绝,这样的结果是国际投资者不想看到的。”法新社12日也报道称,中国称此举是“旨在维护国家安全”,但“这样会遏制一些外国集团的雄心”。

  但路透社的分析认为,中国这样做是为了回击中国过去几年在海外收购其他国家企业时,被以“有损国家安全”为由遭拒的事例。2005年,中海油试图以185亿美元收购加州联合石油公司,被美国参议院以“有损国家利益”为由叫停。中国在澳大利亚的能源类企业并购案中也常常遇阻。

  分析人士称,无论外商乐不乐意接受中国政府的这项并购审查新制度,中国都不会太担心从此吸引不到外资。中国目前是世界第二大经济体,并保持着两位数的经济增长速度,去年吸引了1050亿美元的外国直接投资,同比增长17.4%。彭博社的分析也说,新兴市场依旧是国际投资者热衷关注和投入的领域。在巴西、俄罗斯、印度和中国这“金砖四国”,去年的并购总量就激增80%,占全球2.23万亿美元并购额的22%。

  但路透社也提醒说,严格的商业审核制度难免会引发外商的不满,因为之前已经有一些外商抱怨中国政府对外来投资者越来越“不友善”。英国广播公司在去年8月就曾经提出,中国“无条件的外资优先时代”已经结束。日本《产经新闻》13日报道称,中方建立海外资本并购审查制度,可能预示着中国对待海外资本进入中国的态度将发生变化,原来海外资本在中国享受超国民自由和待遇,而现在这种待遇正逐渐被“剥夺”。

  对此,国务院发展研究中心研究员丁一凡13日表示,中国此时推出这个审查制度,主要出于两方面考虑,一个是国家安全问题,一个是市场垄断问题。当初之所以提出要建立审查制度,就是因为一些外资在并购中国的企业上表现出垄断市场的趋势,还有中国的独特技术企业被外资兼并就会涉及一些安全问题。国外其实很早就建立了审查制度,我们的企业在投资或兼并国外企业时屡屡因通不过审查而碰壁。现在我们也建立审查制度,其实是与国际接轨,是为了公平竞争。▲

 

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