注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

王志乐教授的博客

商务部国际贸易经济合作研究院研究员和北京新世纪跨国公司研究所所长

 
 
 

日志

 
 

强烈推荐许善达关于房产税的文章!我认为这篇文章有理有据且具有建设性值得大家一读  

2011-02-18 17:45:46|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |
 

房产税不符合当前国情

本文见《财经》杂志2011年第03期 出版日期2011年01月31日   共有 24 条点评

唯一可行的方案是对高档住宅在销售环节开征“消费税”

许善达/文

  中国是否应该尽快推行房产税,房产税究竟效果如何?虽然重庆等地有关房产税试点的消息不断,但政界、学界对此问题并无定论。就此,全国政协委员、原国家税务总局副局长、中国注册税务师协会会长许善达撰文分析认为,在目前和今后一个相当长的时期内,中国不具备对住宅征收房产税的条件。

  ——编者

  对住宅开征房产税(物业税)已经是多年的话题了。

  前两届政府对房地产业实施宏观调控时,在税收工具的选择上主要使用的是营业税、个人所得税和契税等。调控的依据是住宅的保有时间(指购买至销售的时间间隔),保有时间长就被视为消费,保有时间短则被视为投资,保有时间特短的就被视为投机。

  政策虽有多次变动,总体上是对住宅消费实行低税(大幅度降低法定税率),对住宅投机实行高税(不降低法定税率)。这些政策的实施发挥了一定的作用,短期买卖住宅的交易量减少,保有时间明显延长。

  但是,这些政策和地方政府筹集资金发展地方经济以提供公共服务的执政理念有不协调之处,实施一段时间以后,很多地方政府就开始变通。地方政府无权改变政策,就从操作上变通,比如,纳税申报不要求提供原始凭证,不审核纳税人申报中住宅保有时间,在办理房产证书时不要求提供交纳个人所得税的完税凭证,等等。

  “征管也是政策”,地方政府对地方税务局的征管指示,使得对高税率住宅销售的调控目标难以全部落实到位。政府几轮调控都呈现出同样的趋势:政策出台发挥了一定效果,过了一段时间,政策在执行中被实际上变通,效果下降,以致房地产,特别是住宅业,又会呈现居民不满、舆论批评、政府被动的局面。

  回顾历史,当时中央政府所出台的调控政策是有缺陷的,而即使是有缺陷的调控政策在地方政府的执行中还落实不到位,调控效果必然不能令人满意。在这种形势下,有人提出了对住宅在保有环节开征物业税的建议,认为只要在住宅保有环节开征物业税就可以实现中央政府调控房地产业特别是住宅业的目标。

  这种建议当时也不是唯一的。在讨论中,另一种主张是在住宅销售环节开征“消费税”。同意在保有环节开征物业税的人并不多,而同意在销售环节开征消费税的人多一些。由于主张消费税的意见较少见诸于媒体,而主张物业税的人一直在各种场合公开发表意见,在舆论上似乎形成了只有物业税这一种意见了。

  两种主张一直没有达成一致。由于主张物业税的意见非常坚定而且强硬,在社会上、媒体上和学术界的声音越来越响,而主张消费税的意见不够强硬,在社会上、媒体上和学术界声音越来越弱。但是,最近在人们认为房产税(物业税)很快就要出台的气氛中,媒体发表的各方面专家质疑、不赞成甚至反对房产税(物业税)的意见多了起来。

  事实上,中央几年前已经对房地产业、特别是住宅业的政策做出了重大调整:制定了只能提前超额完成的保障性住房计划。

  这个决策恰恰是对若干年来中央政府房地产业调控政策缺陷的纠正。可以肯定,没有供给方面的政策,而且主要是对低收入群体住宅的供给方面的政策,仅仅使用税收政策抑制住房需求从而抑制房价是不可能成功的。

  目前,中央对保障性住房建设的战略性决策,获得广大人民群众特别是低收入群体的衷心拥护,有关部门和绝大多数地方政府已经在努力投入中央和地方的资源,形势发展比人们预期的要好得多。

  政府在为低收入群体投入大量资源解决他们的住房以后,必然还要继续或同时投入大量资源解决普通居民的住房需求问题,当然,普通居民的住房需求要由政府和市场共同解决。而这项保障性住房建设和今后普通住房建设的重大战略性决策,就是房地产业步入正轨的前提。中国的住宅业已经进入正轨,曙光就在眼前。

  目前,是否对住宅在保有环节开征房产税(物业税)似乎成为房地产业政策中唯一被关注的问题。有的专家已经以月为单位计算房产税(物业税)出台时间。

  地方政府方面的消息更是扑朔迷离。深圳地方税务局正式声明没有获得国家税务总局和市政府在深圳进行房产税(物业税)试点的指示;北京市副市长宣布北京市没有房产税试点计划;而上海市去年底住房成交量因房产税传闻大增;重庆则在市“两会”上明确在“十二五”期间开征高档住宅房产税,据非正式渠道透露,重庆市拟试点的税叫“特别住房消费税”。

  本来对房产税(物业税)的种种不同意见,就使各方面对政府房地产业的政策导向产生了认识混乱,传言中的出台信息更是加剧了混乱。

  时至今日,有必要对这种不可行的意见进行系统的论证和评论,以澄清误解和误传。

房产税确实要出台了吗?

  2010年9月29日,多部委联合出台新一轮楼市调控措施,其中提出“加快推进房产税改革试点工作,并逐步扩大到全国”。国务院文件又提出要“加快推进房产税改革试点工作”,最近重庆市和上海市的消息更是说今年第一季度就要出台了。这是否意味着房产税确实要出台了吗?

  现在人们所说的房产税,就是几年前一些人所说的物业税,从提出至今已有六七年时间。物业税的概念不是一个规范的法律用语,内涵存在歧义。而现在物业税的概念基本上被废弃,正式文件里统一称为房产税。当然,仍有人认为物业税的概念很好,甚至还有人认为在房产税之外还有一个物业税,仁者见仁智者见智。

  一项大的税收政策调整有三个必经程序:首先,得到基本形成共识的研究结论;其次,起草好税法和实施细则的草案;最后,准备好处理相关问题的配套文件。

  “十二五”规划建议是最近一次重要文件中提及这个问题。而文件最新的提法是“研究推进房地产税”。不仅前面有“研究”二字,税种的名称改成“房地产税”,有“地”字和没有“地”字会使研究的内容增加很多。

  中国城镇土地是国有的,我们有土地使用税而没有土地税,只对国有土地使用者征收使用国有土地的使用行为税而不是对土地所有者征收的财产税。一座房产的建筑物的产权和土地产权不是一个所有者,对分别拥有房屋产权和土地产权的两个所有者如何征收一座房屋的财产税?就房产税(物业税)而言,这不是一个短期可以完成的任务。

  此前若干文件里已经写进了有关房产税(物业税)的内容,应该说提出这种意见并写进正式文件也是有历史原因的。因为提出对住宅在保有环节征收房产税(物业税)是一个全新的政策,是一个新的税收领域,所以正式文件中都有“研究”二字,并未明确说要在某一个时点出台房产税(物业税)。特别是今年初国家领导人视察搬进保障性住房的居民家庭时并没有提到、更没有指示对住宅在保有环节开征房产税(物业税)。

  从去年中央经济工作会议的材料中已经发现,对住宅在保有环节开征房产税(物业税)的提法悄悄消失了。国务院领导在最近的指示中只是强调,增加保障性住房和普通住房供给,鼓励住房消费,抑制住房投资和投机。

  在中央决策层如此重大而清晰的信号面前,由于一些官员和学者最近发表了一些关于房产税相当肯定的意见,很多人,包括部分媒体,仍然以为房产税(物业税)在近期会出台,这种判断和中央决策层的信号并不协调。

  中央要求任何一级政府,对涉及群众切身利益的重大政策,在决策前都要进行经济效益和社会稳定风险“双评估”。目前尚未获得试点方案已经通过这两方面评估的信息。

  特别要说明的是,一些媒体上说,国家税务总局已经和一些地方税务局在试点房产税了。这种传说不准确。我没有看到国家税务总局宣布进行房产税试点。目前正在进行研究的是房产的市场价值评估体系,试点的是房产评估办法。

  现在很多房子是没有市场价格的,还只是计算过去的建房成本,这跟现在的资产价值完全不是一个概念。那时候土地是政府审批,是不计成本的。账面上只有建筑物的建筑成本而无法估算其真实的市场价值。

  现行税制中的房产税是对商业性房产征税的,而目前按照建筑物的建筑成本的原值征税与市场经济原则完全相悖。即使是已经市场化的房产,其市场价值也不是固定不变的,也会随经济形势变化而变化。

  总之,在我国从计划经济向市场经济转化的过程中,房产的市场价值还没有充分的体现出来。通过多年对国外的学习和探索,确实形成了一个共识:税务机关需要一个房产评估体系以及相应的评估办法。

  不管什么房产,都要有一个公式,评估出具体市场价值是多少。这是一个很多年以前就开始试点的工作。这作为一项研究是很有价值的,但是要把它运用到实际生活中,特别是住宅价值的计算,那不是短时间就能完成的。

  评估办法的试点进展很快,但距离全面推行,作为现行征收商业房产的房产税的计税依据还不能说已经完全成熟,何况作为征收非商业性住宅的房产税的计税依据了。将来评估办法试点成功以后首先投入运行的必然是针对商业房产税。这和马上要出台住宅保有环节的房产税也不是一回事。

  曾经有人建议把房产估值办法试点叫房产税估值办法试点,没有被接受。因此,现在没有房产税试点,只有房产估值办法试点。到目前为止,在政府文件中,没有说过这是房产税的试点,误传会引起各方面对政府房地产政策的误解。

 为什么要征收房产税

  对住宅在保有环节开征房产税(物业税)的建议已经提出近十年了。出台房产税(物业税)的目的也和最早提出的目的大不一样。概括来说,主张出台房产税的人提出了三个目的。

  第一个目的:在最早提出房产税(物业税)主张时,出台的理由是,在保有环节对住宅开征房产税(物业税)可以抑制需求,降低房价。

  第二个目的:随着讨论房产税的热度升高,主张对住宅在保有环节开征房产税的意见中有了新的内容,提出了新的目的。其中比较重要的一项是关于中央地方财政分税制的。

  目前对于运行了十多年的分税制已经有不少批评意见,认为中央财政比重已经超过当年推行分税制的目标过多,建议中央调整比例,扩大地方份额。这种呼声非常强烈。

  有一种意见给开征房产税赋予了新的内涵。这种意见认为,房产税是地方税体系的一部分,对住宅开征房产税可以为地方政府提供一个较大的收入来源,不必减少中央现有份额,从而缓和中央财政与地方财政的矛盾。

  这个建议是要为地方开辟一个新税源,以减轻中央财政的压力。这种主张主要想解决地方财政的收入来源问题,而不仅仅是、甚至不是解决住宅市场调控的问题。

  第三个目的:在启动了“十二五”规划的起草工作以后,调节收入分配不公,缩小居民群体收入差距的问题逐渐成为“十二五”规划的重点内容之一。这时又有一种新的意见提出对住宅在保有环节开征房产税可以对高收入群体加税并用这部分税收收入来建设保障性住房,把房产税作为缩小贫富差距的举措。

  提到开征房产税(物业税)的目标,十六届三中全会的决定是“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。也就是说,几年以前,中央的决定是“税费改革”的思路,今天一些专家提出为地方政府开辟新税源的思路,与中央这个思路完全相悖。

  这三个目的和十六届三中全会的文件精神是一致的吗?回答显然是否定的。

  首先要明确,“费改税”和开征新税的两个方向的选择问题。这几年成功的费改税的两个实例是车购费改为车购税和养路费等六项收费改为消费税。特别是上两届政府提出而没有完成的养路费等六项收费改为燃油税的任务,由本届政府以消费税的形式完成了。它作为成功案例必将载入中国税收史册。

  1998年启动的这项燃油税(费改税)改革,方向和原则早已确定,但工作层始终没有形成有关方面认可的方案。直到本届政府任期内,工作层提出的消费税(费改税)方案才获得有关方面的认可和决策层的批准。

  “费改税”和“开征新税”是两个方向,两个思路,完全不能兼容。这段小小的历史说明,费改税尚且如此艰难,开征新税,谈何容易。

  即使不考虑五年以前中央文件中确定的“费改税”思路,按照开征新税的思路来分析三个目的,即:“抑制需求、降低房价”、“为地方政府开辟新税源”和“调节社会分配不公”,可以很明显地看出,这三个目的在方向和思路上不完全协调。

  最早提出在保有环节开征房产税(物业税)的意见认为,房产税(物业税)的开征能够抑制需求,降低房价。虽然认为房产税是地方税,但并未强调房产税的税收收入规模的问题,反而强调房产税征收范围会很小。

  如果把解决中央和地方收入比重差距过大的问题作为对住宅开征房产税的目的之一,征收范围必须具有一定规模。这两个目的相互之间是不协调的,任何地方政府要试点,即使不考虑“费改税”,也首先要在收入规模上做选择。

  如果考虑“调节社会分配不公”的目的,就不仅是收入规模问题,还要考虑住房差别和收入分配不公的关系,住房面积是否就反映实际的社会分配差距?投资性、投机性和消费性的差别还要不要区分?如何区分?

  可以肯定,这三个目的之间是不能自洽的,无法兼容。各方面要取得共识,起草税法和实施细则,准备配套文件,决不是短期内可以轻松完成的。

不能照搬他国经验

  主张房产税所提出的依据,无一例外都是仿效发达国家的成功经验。这个主张无论从理论上、还是从发达国家的实践上,或是从政策的目标上,应该说都是有一定道理的。提出这个主张的人们对税收以及与税收有关的财政都有一定的了解。

  但是,这种在中国对住宅在保有环节开征房产税(物业税)的理由都是不能成立的。这种房产税(物业税)不应该出台,即使出台也不可能成功。

  第一个原因是,从建立地方税体系的角度讲,中国目前和今后一个相当长的历史时期,都不可能使房产税成为地方财政收入的主要来源以平衡中央地方财政分配比例失衡问题。

  世界各国税收大体分三部分,流转税(间接税)、所得税(直接税)和财产税。这三部分的构成比例和经济发展水平有很强的相关性。发展水平越低的经济体,间接税比重越大,所得税比重越小,财产税比重就更小;而随着经济发展,间接税的比重下降,所得税的比重上升;再发展到一定阶段,财产税的比重才会上升。

  这个全世界普遍的税制发展路径不是偶然形成的,中国不可能例外。仅仅凭良好的愿望是不可能使中国走出一条新路径的,简单地依靠复制某些发达国家目前的税制来改革中国的税制也是不可能成功的。

  中国的税制改革对此有深刻的历史经验。1994年财政部和税务总局设计的并上报国务院得到批准的新税制的框架,是模仿发达国家以流转税和所得税为双主体的,但当时的中国经济发展水平,根本不可能实行流转税和所得税双主体税制。虽然方案的指导原则明确新税制为“双主体”,但实际执行的结果却是70%多的流转税和略高于15%的所得税这种“单主体”的税制。

  所幸的是,对这样一个单主体的税制,企业、学术界、财税部门和决策层都没有提出异议,没有人说必须把所得税的规模做到和流转税相匹配的水平。而经过十几年的演变,目前流转税的比重降低到60%多,所得税的比重超过25%。

  这十几年中国经济发展速度这么快,税收收入和法治水平提高这么多,才有10%的税收比重从流转税转移到所得税,平均每年不到一个百分点。这个比例也只能说更接近“双主体”,还不能说已经实现了“双主体”。估计真正达到流转税和所得税收入规模基本相同的“双主体”,至少还需要十年甚至二十年时间。

  这个历史经验告诉我们:一个国家的税制结构不是国家立法机构可以随意决定的。虽然国家立法机构可以实施税制改革,但改革方案必须顺应这个税收历史发展的趋势才有可能取得成功,如果严重背离这个趋势,仅仅凭国家立法机构的意愿和决心是不行的。

  在中国税制这个发展趋势里,让财产税成为一个重要的具有相当规模的税种以实现三大目的,在一个相当长的时间内是不可能成功的。

  第二个原因是,主张开征房产税的意见用美国、日本、香港的房产税作为理由。但是这些国家和地区在发展初期并没有房产税,而是发展到一定的富裕程度以后才设立的。

  中国现在人均收入4000美元,如果考虑美元贬值的因素,我们现在只相当于美国历史上人均几百美元的水平,处于发达国家当年人均收入水平很低的阶段。在当时,发达国家也没有征收房产税。

  直到现在,并不是所有发达国家都有房产税。比如英国,现在就没有所谓的房产税。

  历史上英国曾经有房产税(英国称之为“Rates”)。因为这个税种引发社会矛盾太多,对英国房地产业以致整个经济发展有较大负面影响,在上个世纪80年代末保守党执政期间把它取消了。为了保证收入规模不减少,先出台人头税(俗称Poll Tax,正式称Community Charge),又遇到社会强烈反对,最后换成了间接税,把增值税税率提高了几个百分点。无论用什么税替代,英国是一定要废除房产税的。

  像英国这样的发达国家都把类似的财产税取消了,这还不值得我们认真思考吗?

  在全球化的过程中,资金和财产伴随着人员在世界范围内更加自由流动,而这些资金、财产和人员落实到那个国家,这个国家就大大受益。许多国家开始反思自己国家的各种制度是否有利于吸引这些资金、财产和人员。

  从许多国家和地区降低和取消遗产和赠与税(美国、新加坡、澳大利亚等)的情况来看,目前,虽然发达市场经济国家都使用税收手段来调节高收入群体的收入,但世界各国争夺富人的斗争已经开始,而降低乃至取消对吸引富人最不利的财产税类就是主要手段之一。

  奥巴马在竞选美国总统时,强烈反对布什政府保护富人利益的政策,但在最近已经得到国会两院和民主共和两党同意的总额9000亿美元的减税方案中,也继承了前任总统布什逐步废除遗产税的政策。

  在世界各国取消或降低财产税的浪潮中,如果中国要反其道而行之,作为一个低收入的发展中国家,反而大幅度增加财产税,这绝不是一个好的选择。现在想把房产税搞成一个中国地方税体系里的主要税种,这完全脱离中国实际,完全不符合世界税制发展的规律,有点食洋不化。

“房产税”难助地产调控

  虽然房产税可以通过中央政府授权地方政府立法产生,但它需要有客观的政治、经济、文化和法治条件作为基础,不具备这些条件,即使经过立法程序,结果也不会成功。

  房产税不能成功的第三个原因是,主张对住宅在保有环节开征房产税的人认为,这个政策措施可以抑制需求、降低房价。他们认为,这个税出台以后,如果消费者想到以后持有房产要缴纳很多税,就会打消购买意愿,或是选择购买一个小房子。对高档房的需求就会受到抑制,房价自然就会降低。这个目的是没有意义也是没有必要的。

  首先,现行“房价”统计指标非常不科学。它是一个地区一个时期(比如一个月)内销售的总收入与销售总面积之比。如果这个时期销售的住宅档次发生变化,现行“房价”指标可能表现出与实际完全不同的信息。

  比如实际“房价”上升了,但这个时期销售的高档房少而低档房多,则现行“房价”表现为下降;如果实际“房价”下降了,而这个时期销售的低档房少而高档房多,则现行“房价”表现为上升了。

  如果学者根据这样的指标提出政策建议,各政府部门根据这样的指标提出调控政策方案,而决策层根据这样的指标做决策,其实施结果就不可能实现预期目标。

  各级政府都表示要控制房价或者更强硬一点要降低房价。因为房价指标存在的上述缺陷,不少人以为政府这种态度是对高档房而言,出台房产税是要控制和降低高档房价格,这实在是个相当大的误解。不少人至今未理解党中央和国务院建设保障性住房这一战略的深刻含义。

  这一战略表明:政府对不同居民群体的住房需求有不同的职责。中央政府把解决低收入群体的住房视为中央政府和各级地方政府不可推卸的责任。

  换句话说,各级政府要共同努力,通过投入免费土地、免除税收、控制开发商利润率、规划公共服务设施(学校、医院等等)建设等措施加以限定,确保低收入群体能够居住在价格(广义的价格,包括租金)低廉的而又能具备基本生活条件的住房中。这类住房的价格是政府要控制和压低的。

  目前国务院制定的在2012年完成1540万套保障性住房的计划正在顺利进行之中,2012年完成计划之后,中央政府一定还会制定第二个保障性住房计划,今后还会有第三个、第四个。让低收入群体“住有所居”是政府主要职责之一,当然价格要严格限定。

  事实上,有的地方政府已经在第一期保障性住房建设计划尚未完成之时就开始制定第二期建设计划了。广州市和上海市政府准备提高享受保障性住房家庭的收入标准,实际上这就是降低享受保障性住房家庭的门槛,也就是启动了第二期保障性住房建设计划。

  随着保障性住房建设计划的逐步实施,政府对普通住房也必将从供给方面制订与保障性住房类似的规划,或者说,将保障型住房规划扩展成普通住房规划。

  比如对普通居民所需要的100平方米以下的单元房,政府一方面要投入资源,比如财政补助或者减税,一方面要运用市场机制,通过城市规划扩大普通住房建设规模,从而让普通居民能够用10年(如果政府有较多的资源投入)、15年或20年(如果政府只有不多的资源投入)的工资水平买到一个普通的单元住房。这类住房的价格是政府要控制和降低的。

  各级政府表示要控制和降低房价,应该指的是保障性住房和普通住房。对于高档住房,则完全相反,政府不但没有义务去控制,而且还应该通过各种资源的控制来抬高这类住房的价格。比如高档住宅规划的制订,土地的供给和土地的价格,配套设施的建设,等等,都可以成为政府提高高档住宅价格的措施。

  从某种角度说,只要能为低收入群体提供足够的价格低廉的保障性住房,只要能为普通居民提供足够的价格被政府控制在一定水平的普通住房,政府应该为高档住房的价格高企感到高兴才对。

  有人担心,政府对此类高档住房开征消费税会推高房价,这种担心完全是没有必要的。低收入群体与普通居民所需要的保障性住房和普通住房的价格在政府的限定和控制下不会因高档住宅的消费税而被推高。

  只要我们把房价分成几个类型,各种类型的房价分别统计和公布,就不会出现消费税推高保障性住房和普通住房价格的问题。这类高档住房完全不影响低收入群体和普通居民的居住要求,政府能从这类住房的高价格中多筹集一些财政资源,何乐而不为呢?

  实际上,对高档住宅征收消费税必然推高高档住宅价格,而这部分房价本应该被推高。可以说高档住宅的价格越高,政府能从高档住宅的消费税中获得更多的财政资源投入保障性住房和普通住房的建设,这个地方的经济越健康,社会越和谐。

  所以,出台房产税以抑制需求来控制和降低高档房价格,是完全没有意义也是没有必要的。

“房产税”难成地方税收主要来源

  房产税不能成功的第四个原因是,主张对住宅在保有环节开征房产税的人期望通过这个新税为地方政府创造一个新的较大的税源,以平衡中央和地方失衡的财政分配关系。这个愿望很好,但是,不可能实现。

  房地产业对地方政府来说,已经是而且将来仍然是地方税收收入的主要来源之一。因为开发商缴纳的营业税是地方税,企业所得税也有地方分成,契税和土地增值税虽然并未十分严格的征收,也算一笔可观的地方政府收入,再加上远比上述税收收入多的卖地的收入,实际上地方政府在房地产行业里取得的各种形式的收入是很多的。而这些收入从某种角度说都取决于房价。

  如果开征房产税抑制了需求使房价下跌,虽然房产税多收了一些钱,但是房价下跌会使营业税减少、所得税减少、契税减少、土地增值税减少,如果从地方收入的角度算总账,可以肯定,地方政府的总收入不但不会增加反而会减少。出台房产税为地方政府提供新税源的愿望一定会落空。

  很多人不了解,一个国家的税制中各个税种的收入之间有很强的关联性。一个税种收入的增加会导致其他税种的增加或减少。

  比如人们已经都知道的,流转税的增加(或减少)会减少(或增加)企业所得税。其实,各个税种之间收入的相关性远比这种流转税和所得税之间收入的影响复杂得多。比如对住宅所有者个人征收的房产税,表面上看与对开发商征收的营业税、所得税毫无关系。

  但是,房产税抑制了需求压低了房价,就必然会间接地影响开发商缴纳的营业税、所得税和土地增值税,契税和政府出售土地的收入也必然因房价降低而减少。只要是充分了解各税种之间收入相关性的人,就不会期望对高档房在保有环节开征房产税会增加地方政府的收入。

  第五个原因是,如果某个或某些地方政府出台了房产税,其结果必然是自生自灭。

  前面已经说明,发达市场经济国家已经在全球化的过程中加大了争夺资金、财产和人员的力度,各种措施中最明确、最直接的就是降低财产税负担。实际上,同样的争夺在国内各地方政府之间同样存在,措施很多,税收当然是主要的手段,比如个人所得税。

  一些地方政府已经把自己分享的那部分个人所得税税率超过25%的部分返还给纳税人,目的就是要吸引高端人才,这些高端人才从某个角度说就是富人。因为这部分人能够刺激当地的经济发展,扩大消费需求。

  最近的一些信息更应该引起我们的关注,深圳市和杭州市政府对“人才”的住房提供相当数量的补贴。一些人对此提出批评说深圳市和杭州市政府应该为低收入的人提供住房补贴(保障性住房),而不应该为这些“富人”提供住房补贴。但深圳市和杭州市政府解释说,为这些“人才”提供住房补贴对深圳市和杭州市发展经济非常重要,而且并不影响保障性住房建设。

  深圳市和杭州市政府的这个决策提供了非常重要的启示:吸引富人(或者说人才)是政府的重要战略之一,对这些人的住宅开征旨在抑制需求的房产税,岂不是南辕北辙?如果一个地方政府开征此税,而相邻地区不开征(就像一些建议所说的“先在一些地方试点”),对这些试点地区来说岂不是“为丛驱雀”“为渊驱鱼”?

  可以肯定,如果把住宅房产税作为地方税,无论从抑制需求的角度还是给地方政府提供税源的角度,税负水平不会低,否则无法实现立法意图。但地方政府,特别是富裕地区的地方政府,为了实施吸引人才的战略,一定会像返还个人所得税的地方收入部分一样返还高额的房产税。

  一个地方政府降低了房产税的实际负担(无论是减税还是财政补贴),使自己处于吸引人才的有利地位,相邻的地方政府就会处于不利地位;处于不利地位的地方政府为了贯彻吸引人才的战略就会比邻居降低更多的负担;如此循环,最后的结果就是各个地方政府都把房产税负担降低到不能再低的零,然后就会象深圳市和杭州市一样实行“负税率”,即对人才在本地买房实行补贴制度。

  为了让学术界的研究人员能更准确地理解这个观点,再用一点理论术语来说明:无论中央政府给地方政府的授权有多大,无论地方政府制订的实施细则如何完美,博弈论中的“囚徒困境”一定首先使经济富裕地区的地方政府返还房产税,然后所有的地方政府都不得不加入返还的队伍,最后事实上废止房产税,实现“纳什均衡”的结果。

  这个结论不仅是理论分析,而是有历史经验佐证的。几年以前,国家调控房地产价格的政策中,出售住宅的个人应该按照溢价部分缴纳个人所得税,然后在办理过户手续时除缴纳契税应该由销售方提供个人所得税的完税证明。政策出台以后,一些地方严格执行规定,要求销售方提供个人所得税完税证明,这些地方的住宅交易量大幅度下降,房价也呈现出下降趋势。

  那些不改变这些政策(地方政府知道他们无权改变政策)而在执行中不严格的地方政府,责令税务机关在收缴契税时,不得要求销售方提供个人所得税完税证明,理由是,过户归过户,只要缴纳了契税即可,个人所得税是否缴纳不要在缴纳契税和房产过户环节管理。

  事实上,只要房产过户手续办完,销售方是否缴纳个人所得税就无人问津了。经过一段时间,所有的地方政府都先后责令地方税务局在办理收缴契税的手续时,不得要求销售方提供个人所得税完税证明。实现了“纳什均衡”,这项政策只能自生自灭。

  我们废除农业税的过程也为此提供了另外一个历史经验。在刚刚开始农村税费改革的时候,对于要不要废除农业税是有不同意见的,虽然中央领导倾向于废除,但当时有一种的意见是要保留若干百分点的农业税,理由是“皇粮国税”,农民必须缴纳,即使很少,也不能全部取消。

  直到2003年,新一届政府的工作报告中对农村税费改革目标的提法仍然是保留两个百分点的农业税,而不是全部废除。但是,当时主张全部废除农业税的意见说服有关方面同意在文件中在规定把税率降低到5%的条件下,同时规定“有条件的地方政府可以进一步降低农业税率”。这个规定相当于允许地方政府对农业税的税率在零税率和5%之间选择决定。

  文件下发以后,一些地方政府降低了农业税率,同时很多地方政府很快率先自行决定实行零税率。由于一些地方政府率先实行了零税率从而得到该地区农民的拥护和全国媒体一致的赞同,于是,越来越多的地方政府先后实行了零税率。

  2006年废止农业税之前,实际上绝大多数地方已经实现了“纳什均衡”的零税率状态。虽然农业税废除的最后一个程序是中央政府的决定,但从理论上说就是一个“纳什均衡”的实现过程。

  如果说农业税的“纳什均衡”与房产税的“纳什均衡”有区别的话,只能说前者是各个地方政府在合法而公开的环境里实现的。所谓“合法”是指中央文件允许,所谓“公开”是指决定实行零税率之后要广为宣传;而后者必然是地方政府在合法而半公开的环境里实现的。

  所谓“合法”是指中央允许各地自行制订具体试点方案,所谓“半公开”是指地方政府开征了房产税又用补贴或退税的方式降低房产税率乃至事实上取消房产税的做法既不能暗箱操作又不会大张旗鼓的宣传。

  假如某个地方政府误以为对住宅在保有环节开征房产税对当地有利,在其他地方都不开征的形势下自己单独试点开征,可以预期,房产税出台以后必然很快就出现一方面本地高档住宅需求减弱,价格下降,营业税和所得税等房地产业提供的税收收入下降的局面;另一方面人才外流,富人到外地而不是在本地买房子。

  一旦出现这种局面,这个地方政府必然会采取各种办法挽救住宅市场,最方便的措施就是“返还”房产税,或者干脆“取消”房产税。现在各地最重要的动力是吸引人才,吸引投资。如果因为房产税把富人赶走,对当地的经济产生负面影响,那就是因小失大了。了解了这样一个出台的后果,地方政府还会坚持征收房产税吗?

 农业税之鉴

  房产税不能成功的第六个原因是,对高档住宅在保有环节征收房产税可能会引发难以估量的负面效果。

  前面所分析的,如果房产税出台,地方政府之间对人才的争夺战略必定会以各自竞相返还房产税的方式,使房产税自生自灭。

  可能一些不富裕的基层地方政府会指望用这个税收来解决政府开支缺口问题。那么,不管税基如何确定,肯定要使一批人进入征收的范围,否则就不会成为地方政府的一个主要税源。

  这个房产税是一种存量税收。居民在购买高档房的时候并不支付这笔税款,在购买并成为住房所有者以后,这些居民要在居住期内(可能是永久性的)分月、或者分季、或者分年缴纳一笔不菲的税款。而且,这笔税款需要住房所有者用他们从其他途径所取得的税后收入中支付。

  这笔税款政府收到手,政府就可以用于政府开支;政府收不到手,住房所有者就用于自己的开支。这样,这些地方政府就会和这些住房所有者长期或者说永远处于“零和博弈”的状态。

  总会有一部分住房所有者不缴纳房产税,可能因为住房所有者的收入在某一个时间段不足以缴纳,也可能有纳税能力但因为种种原因不愿意缴纳。

  面对这样一个必然出现的局面,如果地方政府放任不缴纳者,很快就会出现“劣币驱逐良币”的结果,必然是越来越多的人不纳税,也就是说,有能力愿意缴纳的住房所有者也会加入不缴纳的行列。

  如果地方政府必须依赖这项收入维持支出需要,一些不富裕的基层地方政府必然会动用税法赋予他们的强制手段。可这一批人中如果有10%的人不缴纳,政府怎么办?甚至只有1%的人不缴纳,政府怎么办?有的住房所有者这个纳税期交了而下个纳税期不交,政府怎么办?

  在发达的市场经济国家,住房所有者如果无力缴纳税款,他会把房子卖掉,完成纳税义务后,再继续生活。可是,中国的文化传统与发达国家有很大不同。总会有一部分住房所有者不纳税又不肯搬家。

  如果地方政府动用强制手段,比如没收住房所有者的其他财产、查封住房、直至没收房产把居民驱赶到马路上,等等,这就必然会和其中一部分住房所有者发生冲突。从概率上说,政府永远处于和一批住房所有者(虽然比例不会高,但绝对数量不少)可能发生冲突的状态。

  对政府与纳税人之间处于“零和博弈”的税种,我们曾经有过深刻的历史经验。农业税就是这样一个基层政府和农民长期处于“零和博弈”状态的税种。

  农业税的总收入只占税收收入很小比重,但是,在一些地方,对乡村两级来说,收不到农业税连工资都发不出去了。而对相当一部分农户来说,这个总收入占税收收入比重很小的农业税已经影响到他们的基本生活需要了。

  农业税在历史上发挥过不可替代的作用,但是,在上个世纪末期和本世纪初期,每年为占税收收入很小比重的农业税而发生很多起恶性冲突,社会代价之大实在令人痛心。这种状态直到2006年农业税废止以后才彻底消除。

  为什么农业税总收入占税收收入比重很小还会发生恶性冲突呢?

  原因很简单,农业税分摊到每个农民家庭虽然数量不大,但如此大量的农民家庭,其中必有一些农民家庭因为种种原因无力缴纳。基层乡村两级总要面临两难选择:听之任之,其他人就都不再缴纳;强制征收,必有恶性事件发生。

  目前,社会矛盾最尖锐的是什么?拆迁。拆迁引发的恶性事件数量不少,许多地方为此付出很大社会成本,有的地方甚至发生人身伤害。这类恶性事件数量虽然不多,占拆迁的比例也很小,但影响很坏,已经成为一些地方政府维护社会稳定最难解决的一类恶性事件。为什么拆迁会引发恶性事件?

  我们从理论上抽象掉具体的内容,可以发现,其本质和农业税是一样的。即:政府和居民之间的“零和博弈”关系。

  对住宅在保有环节开征房产税就相当于中央政府设计而地方政府出台一个制度,把地方政府和住房所有者永久性置于“零和博弈”的关系中。

  中央政府和地方政府历经数年,排除了那么多反对意见,好不容易才废除了农业税,从而消除了每年基层乡村两级和农民之间的恶性冲突,相当程度上恢复了农村的和谐。现在拆迁引发的基层政府和拆迁户之间的恶性冲突还时有发生。中央政府已经并且还要继续采取措施以从根本上消除此类恶性冲突。

  在这种形势下,中央政府再设计一个新的地方政府和住房所有者之间的“零和博弈”的房产税?让地方政府(通过地方税务局)长期处于对一些住房所有者不得不强制实施没收住房所有者的其他财产、查封房产、没收房产的工作状态?

  用“可能造成难以估量的负面效果”来描述已经是相当留有余地的提法,用“必然”也不过分。宣布对住宅开征房产税就相当于宣布恢复征收农业税一样,必定会严重损害社会的和谐。

  如果寄希望于税务机关良好的征收水平来解决房产税征收中可能出现的问题,那也必然会落空。

  现行税制中的房产税已经规定,居民出租房屋(无论是商业用房还是住宅)都必须缴纳房产税。虽然税款是从住房所有者所取得的租金收入中支付的,不属于“零和博弈”,但由于目前地方税务局没有能力掌握个人出租房产信息,不知道某个房产是否在出租。实际上出租房屋的人有多少依法缴纳了房产税?

  因为租金都是按月、按季、按年支付的,除了税款来源与房产税有所不同,出租房屋的房产税从征收方式上很类似在保有环节的房产税。如果从租金(可以被视为“增量”)中支付的房产税都难以征收,从其他收入(可以被视为“存量”)中支付的房产税岂不更难以征收?

唯一可行的方案

  我认为,唯一可行的方案是对高档住宅在销售环节开征“消费税”。有这样几个理由:

  首先,实际上,任何具有一定数学知识的学者,很容易算出,因为每年都有一批高档住宅要卖出,对一部分销售的高档住宅征收消费税和对所有高档住宅收取房产税是等价的,即:消费税从收入角度考虑就相当于按平均贴现率计算而一次性征收的房产税。

  其次,消费税可以实现鼓励消费需求、抑制投资和投机需求的战略。所谓房产税有一个很大的问题,它不区分消费和投资——只要保有这个房子,就要收税。而且无论消费或投资、投机,其税收负担并没有区别。

  在我国居民消费率连续多年下降,而政府已经制订了提高居民消费率这样一个目标的重大战略调整时刻,对住宅的消费开征重税是现在最不应该采用的税收政策措施。我们应该鼓励消费,抑制投资,特别是抑制投机。

  消费税在住宅销售的环节征收,就是说把“保有”视为消费,不征消费税。凡投资性或投机性住宅只有在销售变现后才能实现投资和投机目的。投机性越强,买卖越频繁,税收负担越重。对于某一定档次的高档住房,在销售环节加征一个消费税。就可以发挥鼓励消费,同时又抑制投资和投机的政策目标。

  第三,对高档住宅在销售环节征收消费税,可以使政府和住房所有者之间处于“增量分享”的关系,而不再是“零和博弈”的关系。

  如果住宅在销售时比购买时增值了,增值部分由住房所有者和政府分享,双方之间的冲突会大大减少;如果减值了,政府可以不征,对住房所有者来说也不会“雪上加霜”。这就从根本上排除了恶性事件发生的可能性,可以维持政府和住房所有者之间的和谐关系。

  第四,把住宅消费税的收入划归地方政府的收入,这也能起到健全地方政府税收体系的作用。

  第五,征收消费税的环节是在商业行为发生的时候,即卖出的时候,政府可以通过产权转让进行控制,监管相对容易,可以大大降低征收成本。

  可以说,对住宅在销售环节开征消费税可以实现所有房产税要实现而不可能实现的目标。中央政府和地方政府的目标同时都能够实现,既可以使地方政府增加收入,又可以提高高档住房的价格,抑制高档住宅需求。而且征收的效率很高,在产权变更的时候收取,容易控制。同时,最重要的,又消除了可能发生的社会冲突。

  一位学者型官员曾主持搞过一项课题研究,主张对住宅开征房产税,当他了解了上述观点以后表示,只要对高档住宅在销售环节征收的消费税收入能给地方,他就同意用消费税替代房产税的意见。这种看法具有一定的代表性。

  只要把对高档住宅在销售环节开征消费税和在保有环节开征房产税的两种方案进行比较研究,绝大多数人必然会赞成消费税而不赞成房产税。

  如果关注近期媒体的话,最近一段时间的报道中质疑或反对房产税的意见越来越多了,而主张开征房产税的学者对这些质疑或反对意见很少回应。

  反正中央政府有关部门把具体方案的设计责任委托给地方政府了,各种实际操作困难都由地方去克服,出了问题也只能由地方政府去解决。

  房产税比很多人想象的要复杂得多,所影响的各类社会主体也比很多人想象的要复杂得多,可能引发的矛盾更比很多人想象的要尖锐得多。一定要慎之又慎。

  正确而可行的选择是:政府(中央政府和地方政府)在实施大规模保障性住房和普通住房建设规划的同时,尽早宣布至少在十年内不对住宅在保有环节开征房产税;同时宣布对高档住宅在销售环节开征消费税;此项消费税收入划归地方。

  当然,如果把这里所谓的在销售环节征收的消费税称为房产税,只不过不是一些专家主张的在保有环节征收的房产税,也不失为一种追求实质而不拘泥于形式的可行的选择。■

  评论这张
 
阅读(1565)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017